纽约：智慧城市如何在“算法”与“公平”之间寻求平衡丨WeCity档案域外法治

纽约市技术与创新市长办公室：对于纽约市来说，最大程度地实现“公平”，就是城市“智慧”的标志。

回顾纽约智慧城市建设与发展，连任三届、在任12年的纽约市长布隆伯格，作为彭博社创始人，其战略眼光与数据意识显然为纽约的智慧城市建设赋予了个人的治理风格与色彩，而其后接任的比尔·德·布拉西奥也体现了纽约智慧城市建设的政策连续性与决策专业度。2007年，时任纽约市长在布隆伯格主导推出了“PlaNYC2030”，提出“为建设一个更绿色、更伟大的纽约而努力”，以及实现城市未来可持续发展的十个关键目标，包括土地、水、交通、能源、空气和气候变化等。在2009年，实现了“PlaNYC2030”的三分之二目标，同年还宣布了全面建设数字城市的综合计划，该计划涉及社会经济、政治、生活等各个方面，根据互联网接入、开放政府、公民参与和数字产业增长等指标，勾勒出一幅以纽约市的成功为基础，将其打造成全球第一数字城市的路线图。2013年，纽约市遭受了飓风“桑迪”的袭击，时任市长布隆·伯格发布了“一个更强大、更有弹性的纽约”报告（《PlaNYC: A Stronger, More Resilient New York》），报告分析了纽约市的气候风险，概述了多年来为促进经济发展而进行的投资，并提出了保护社区和基础设施不受未来气候事件影响的策略，包括应对海平面上升和极端气候事件。2015年4月，纽约市市长比尔·德布拉西奥(Bill de Blasio)发布了一个名为“OneNYC: The Plan fora Strong and Just City”的计划，将“智慧城市”创建行动作为其实施路径的一部分。纽约官网的smart city专栏中，纽约市技术与创新市长办公室对该计划的定义是“对于纽约市来说，最大程度地实现‘公平’，就是城市‘智慧’的标志。”纽约智慧公平城市方案主要包括实现全城连接、指导和扩展智能技术、发展创新经济、确保有责部署四项战略布局。2019年4月，“纽约2050” （OneNYC2050）总体规划正式出台，这是一个帮助城市应对危机的综合解决方案，描绘了2050年纽约的城市愿景，规划提出为应对城市危机和可持续发展，需要从八个方面进行突破：有活力的民主、包容的经济、有活力的社区、健康的生活、公平卓越的教育、宜人的气候、高效的出行与现代化基础设施。

除了战略层面的前瞻性设计，纽约市还在智慧城市的投资模式上进行拓展和创新。纽约市经济发展公司于2015年即启动了“Urbantech NYC”项目，这是一项市政级的加速器项目，提供9295平方米的低租孵化场地和原型设备，用于对推动城市宜居、可持续与弹性发展的科技创新和企业家的投资支持，帮助企业家构建智慧和可持续解决方案，以应对纽约市在能源，废物，交通，农业，水等方面最紧迫的城市问题。自2016年以来，纽约市吸引了全球800亿美元城市技术风险投资中超过10％的资金。此外，纽约市还引入企业对政府进行弹性投资，包括与洛克菲勒基金会倡导组织的“百座韧性城市”计划建立合作关系，呼吁MTA、Verizon等区域基础设施提供商和运营商进行关键的弹性投资。

2020年7月，纽约市市长比尔·德·布拉西奥宣布加快实施《纽约市互联网总体规划》，以在所有五个行政区提供高速互联网的访问，这可以看作是纽约市面向未来城市发展的“新基建”计划。按照规划，纽约市将在未来18个月内投资1.57亿美元，连接60万纽约人，其中8,700万美元从纽约市警察局（NYPD）预算中转出，该计划将优先考虑20万纽约市公共住房社区的高速互联网部署，因为他们遭受了COVID-19的严重影响。纽约市互联网总体规划对未来互联网设计了五项原则，即公平、性能、可承受性、隐私和选择。这些原则将作为衡量成功与否的标准，并作为纽约市宽带基础设施和服务的设计参数。“公平”即指每个市民平等使用互联网，没有人因为肤色、身份以及居住区域而面临障碍；“性能”即指互联网应该是快速和可靠的，随着互联网使用的不断发展，质量应该随着时间的推移而提高；“可承受性”即是指对于任何想上网的纽约人来说，成本不应该成为障碍；“隐私”指的是纽约人必须能够确定他们的数据是如何被使用的；“选择”指供应商之间应该有充分的竞争和技术解决方案的多样性，以维持其他原则。《纽约市互联网总体规划》将分四个阶段推进，首先是为纽约市政府引入新的职能角色，其次是为推进新的宽带基础设施和服务建立伙伴关系；第三是为更多的纽约人提供高速互联网服务；第四是确保所有纽约人从高速连通中获益。

   纽约政府数据开放平台——COVID-19数据专题

   来源：LinkNYC

NYC311创立于2003年，是纽约市的城市服务统一热线，初衷是为了在大城市打造小城镇的人情味。与中国城市的12345热线所不同的是，NYC311将热线服务与在线服务结合的异常紧密，并在2015年就达到了1亿的来电数量。NYC311通过为纽约市民提供途径反映故障街灯、涂鸦或超时施工等问题，帮助他们参与到改善切身生活的过程中。在本次疫情期间，NYC311在线平台已经收到有关致命新冠状病毒的十万多条查询，其中绝大多数是在3月11日世界卫生组织宣布该病为“大流行”之后提出的。一项分析发现，从2020年4月1日-15日的两周中，在所有NYC311的电话咨询中，有近三分之一与冠状病毒有关。从每天的分析来看，与冠状病毒相关的通话在3月16日激增至5,000多个。3月底开始，有关冠状病毒的呼叫量一直稳定在每天约4,000个，且工作日有所增加。NYC311不仅在官网首页提供涉及市民生活、出行、工作、健康等咨询信息入口，同时还通过对在线搜索量、电话咨询量筛选出热门问题和咨询内容向用户提供。

   来源：NYC311

数据开放是纽约智慧城市建设的重要特点之一。纽约市于2012年2月29日正式通过《开放数据法案》，这是美国历史上首次将政府数据大规模开放纳入立法；2013年纽约提出“数据驱动”的城市服务目标。《开放数据法案》要求，到2018年，除了涉及安全和隐私的数据以外，纽约市的政府及分支机构所拥有的数据必须对公众实施开放。市民们使用这些信息不需要经过任何注册、审批的繁琐程序，使用数据也不受限制。该法案允许市民从市政机构获取数据信息，包括1600个开放数据集，涵盖了犯罪统计数据、用电量、中小学教学评估等历史数据，也包括地铁公交的实时动态运行数据，甚至是纽约市每条街道的绿化树信息。纽约市建立了“纽约市数据开放平台”，提供数以千计可公开下载的数据类型。为鼓励市民查看和使用政府数据，纽约市政府还专门在政府官网设立了“OPEN FOIL NY”（FOIL：Freedomof Information Law）的入口，市民和企业可针对自身生活和发展的数据需求，通过“OPENFOIL NY”的申请入口可以向50多个纽约的城市政府部门与公共服务机构提出数据开放请求。纽约市的数据开放不仅为普通公民带来了数字福利，也由此产生了大量的数据分析和具体应用开发的网站和创新团队，大量高科技人才和企业对政府公开的数据进行利用和研发，创新前沿科技和应用，创造巨大的商业价值，充分展现了海量政府公共数据的服务能力。纽约市通过《开放数据法案》，初步建立起一个基于城市社会运行数据的“生态系统”——政府负责建设和维护数据开放平台，市民、企业和公共组织对社会运行场景进行不断创造、深度地挖掘，推动城市智慧化向更高层次发展。目前通过纽约市通过政府开放数据设计和开发的城市服务App应用已达21款，涉及交通、犯罪、健康、应急等领域。

纽约市是全球率先推进算法赋能城市社会治理的领先城市，其实施路径、经验以及遭遇的问题正在成为人工智能时代全球城市发展的实验与样板。在美国纽约，在公共校车的路线规划、房屋质量检测、再犯罪风险预估，儿童福利制度、预测性警务等诸多领域，政府部门逐渐使用并依赖算法的自动化决策。算法成为了公共资源分配与社会治理主角，切实地影响着近900万纽约市民的日常生活。

2017年12月11日，美国纽约市议会通过一部《关于政府机构使用自动化决策系统的当地法》。监管的矛头直指法院、警方等政府机构使用的自动化决策系统，其原因是有研究表明，算法在这些活动中的使用存在着严重的歧视问题，尤其是对黑色人种的歧视。因此，对政府机构使用的算法进行监管和规制的呼声日渐增多。该立法明确要求成立一个自动化决策工作组，以推动一系列规制目的，其中包括明确界定需要受到规制的政府机构自动化决策系统、制定判断是否存在算法歧视的程序等。2018年1月17日，《自动化决策特别工作组法》正式生效成为法律。随后，纽约市市长组建算法特别工作组，展开了算法监管行动，监管目标为政府使用的各种算法。2019年11月，纽约市政府发布了《纽约市自动决策系统特别工作组报告》，报告回避了对“算法歧视”的相关回应与评价，提出了诸如“要求政府制定公开披露部分信息的协议”“呼吁开展更多以基于算法的系统为内容的公众教育”等一系列的广泛建议。2020年1月，算法工作小组至今尚无法获取纽约市使用算法自动化决策系统的基本信息。由于缺乏获得基本信息的途径，对于没有法律授权的工作组而言，获取采购花费、共享数据量等相关信息只能依靠于机构和开发商的自愿披露，最终致使工作组的监督职能难以实现。

《纽约市自动决策系统特别工作组报告》提出了三个方面要求：一是建立有效、公平、负责任的城市决策能力；二是扩大公众对自动决策的参与和讨论；第三是规范自动决策系统的管理功能。此外，《报告》还指出，不仅需要辨别出使一个政府信息系统或工具符合自动决策标准的特征，而且还需要识别出，当政府业务流程系统具备哪些特征时应该采用比其他系统更高的自动决策优先级。当数据与算法成为未来城市的发展动力的时候，对城市运行的公平、福利具有裁定权与分配权的法律与公共服务机构如何使用数据与算法，已不只是一个纯粹的技术问题，而是一个决定公共伦理与社会底线的问题。因此，对于纽约以及希望在科技革命中占据有利竞争位置的城市而言，与其执着于对“算法歧视”的苛求与谴责，更应该推动全社会对城市公共治理算法的关注，以及寻找法律监管与“算法履职”之间的平衡。

纽约市自动决策系统（Automated Decision System)框架

纵观整个纽约的城市发展，很难找到一份真正的、专门的“智慧城市发展计划”。尽管如此，纽约通过自身参与和推动智慧城市发展的“打法”，在全球智慧城市评选屡获殊荣。这实际上跟政府主体对城市发展的理念与聚焦有关，通过两任市长的战略设计与相关平台的建设，可以窥测到“市长智慧”与“市民智慧”的某种平衡。从纽约历来自上而下的整体城市规划中，透露出智能城市仅仅是实现“公平城市”的一个手段或者工具，市民始终是城市主体，任何部门或者技术都是为市民服务。因此，智能城市发展就优先从民生和政务服务等细分领域发展起来，落实到具体的发展细则中。而以布隆伯格为代表的城市决策层自上而下的对政府服务进行大刀阔斧改革，对管理体制和整个社会具有重要意义。

2 / 智慧城市建设需要顶层设计与底层创新的双向赋能

不论是奠定纽约市智慧城市发展的历史性战略与计划，还是从布隆伯格后的PlaNYC，以及白思豪的OneNYC2050，纽约市的城市规划一直以关注“强大”、“公平”为主题，并能很好结合当前社会问题并提出解决方案。如2013年飓风“桑迪”袭击以及气候变化，对纽约的后续城市发展战略产生了深远影响，极端气候、环境等问题更受关注，并且城市发展更推崇长期性、可持续性布局设计。同时，作为全球著名科创中心之一的纽约率先将智能技术应用于各基础行业，为智慧城市的发展提供了深厚的土壤。NYC311、LinkNYC等热门应用的推广使用，标志着其在推动城市的数字化、智能化升级过程中的民间动员能力与社会协作能力。

3 / “公平城市”成为贯穿纽约智慧城市建设的重要基因

纽约市是美国人口最多、人口密度最大的世界顶级大都市，因此对不同文化、种族、身份、行为习惯等城市人群需具备足够的包容性，并输出公平普惠的城市服务。不论是从NYC311首页首屏的从用户需求归集的几个类别和二屏三屏根据大数据总结的常用服务，还是基于大数据提供服务的NYC CRIME MAP等应用，基本都包括NYC.GOV平台的多国语言、多群体（视觉听觉障碍等）、多渠道（社交媒体、热线、网站等）、必响应（号称365天全天候响应非紧急事件）等设计原则与要素，注重用户参与与服务反馈，积极鼓励用户参与数据开放。通过服务沉淀数据，依靠数据反哺服务，从而持续优化纽约整个城市的数据治理水平与城市服务创新能力，形成数据驱动智慧城市运行的良好循环。对于纽约这样体量、特征与风格的城市而言，公平本身就是一种智慧城市发展的动力，也是一种可被感知的市民获得感。