在著作权行政处罚中，因相关人员对处罚结果不满而提出行政复议的情况时有发生，但业界对行政复议申请人资格的认定上存在不同意见。比如，一著作权人向著作权行政执法部门投诉某企业侵犯其美术作品复制权，相关部门依法对侵权人做出行政处罚。侵权人履行了行政处罚决定，未提出行政复议，但著作权人以行政处罚轻为由向当地人民政府提出行政复议。侵权人和行政执法部门均对此提出异议，认为著作权人无权提起行政复议。类似这样的情况还有很多。对此，笔者结合相关案例，对这一问题进行探讨，希望对化解这一难题有所帮助。
行政复议申请人资格条件
笔者认为，从行政复议的实践来看，复议申请人应区分为狭义的复议申请人，即仅包括行政相对人，以及广义的复议申请人，即包括行政相关人以及行政相对人。在行政许可和行政处罚等行政管理实践中，一般来说，业界对相对人的理解没有争议，但在与具体行政行为有利害关系的相关人是否具备复议申请人资格这一问题上，理论界和实务界存在较大争议。
狭义的行政复议申请人是指具体行政行为的承受人，即与该行为有直接利害关系的行政相对人。行政复议的立法目的是为了监督和约束行政机关的具体行政行为，由上级行政部门对下级行政部门具体行政行为的合法性和合理性进行审查。比如，对于违反相关法律、法规、规章的违法行为的行政处罚，必然导致被处罚人的直接利益受损。对于行政部门不予行政许可的决定，行政许可的申请人认为行政部门的具体行政行为与其有利害关系，可以对行政部门的决定提出行政复议。保障行政相对人有权对行政部门做出的具体行政行为提出复议，是行政立法中行政救济功能的重要体现。
广义的行政复议申请人不仅包括行政相对人，还包括与具体行政行为有利害关系的其他相关人。关于有利害关系的其他人的界定，目前我国的司法和行政部门没有更多的解释。我国行政诉讼法及相关解释中关于原告资格的认定规定，以是否具有法律上利害关系为标准，原告与行政行为利害关系的形成主要有两种情形：一是相对人状态，即行政主体的行政行为直接处分其权利义务以及形成、改变、消灭其法律地位的个人或组织;二是相关人状态，即行政主体行为处分他人的权利义务以及形成、改变或消灭他人法律地位时权利义务受到影响的个人或组织。
举例来说，在某居民商住楼底层经营KTV场所的经营者申请文化场所经营许可证，经相关部门获得行政许可。但该楼居民认为许可设立KTV会造成扰民以及存在不符合法定行政许可的条件等问题。那么，在这种情况下，居民能否向上级有关部门提出对该行政许可行为的行政复议?笔者认为，在实践中，为了加强对行政部门权利的监督，规定其他公民、法人或者其他组织因此类具体行政行为而导致合法权益受损的，均可以申请行政复议，即界定相关人具有广义的行政复议申请人资格。
在文章开头所述著作权侵权行政处罚案件中，被著作权行政执法部门行政处罚的侵权人属于行政相对人，面临责令停止侵权、没收并销毁侵权作品、罚款的行政处罚，理应具备法定的行政复议申请人资格。但著作权人作为投诉人是否属于有利害关系的相关人，是否具备行政复议申请人资格还需商榷，这主要是涉及申请人和利害关系的认定。
直接间接利害关系认定
依据《行政复议法》第九条规定，符合行政复议申请人的重要条件之一是复议申请人必须是认为自身合法权益受到具体行政行为的侵犯，即申请人必须和具体行政行为有法律上的利害关系。但是如何科学划分利害关系的关联程度、认定标准，有关的行政法规、司法解释均没有规定。笔者认为，在实践中可以根据申请人与具体行政行为利害关系的关联程度，把利害关系划分为直接利害关系和间接利害关系。
直接利害关系主要指由于行政机关具体行政行为的实施，直接影响公民、法人和其他组织的合法权益，导致法律关系、法律事实的形成、改变、消灭等，造成行政相对人、相关人的合法权益损害，形成与具体行政行为的直接利害关系。
在上述KTV案例中，由于原本不具备合法资质的KTV文化娱乐经营场所因文化行政部门的行政许可而成为合法经营单位，导致经营者、居民、行政主管部门的法律关系和法律事实的变化，可以认定为对商住楼的居民有直接的利害关系。因此，将商住楼的居民列为行政复议申请人合法、合理。
由此可以得知，赋予直接利害关系人行政复议申请人资格有利于保护直接利害关系人的权益，有利于监督行政部门实施具体行政行为的合法性和合理性。
间接利害关系主要指具体行政行为的实施虽然没有直接影响公民、法人和其他组织的合法权益，导致法律关系、法律事实的形成、改变、消灭等，但有间接造成行政相对人、相关人的合法权益受损，形成间接利害关系。
直接利害关系与具体行政行为的实施有密切关系，即具体行政行为直接导致法律关系、法律事实的形成、变更、消灭等，并对行政相对人和相关人产生直接利害关系的影响。即行政行为导致损害结果，损害结果形成利害关系，利害关系引起行政复议;无行政行为则无损害结果，无损害结果则无利害关系，无利害关系则无行政复议。间接的利害关系与具体行政行为的实施有关联关系，即因权益人的利益受损寻求行政保护而导致的具体行政行为，并对行政相关人产生间接的利害关系影响。损害结果的产生往往出现在具体行政行为之前，具体行政行为的实施，对制止行政相对人的违法行为所造成的损害结果的进一步扩大有间接利害关系。即损害结果在先，具体行为在后，损害引起投诉，投诉导致具体行为，具体行为关联利害关系。
谨慎确立复议申请人资格
由于目前关于利害关系的界定标准不明确，容易导致行政复议申请人资格认定的争议。在文章开头所述著作权侵权案件中，行政执法部门对违法违规行为予以行政处罚。如果允许投诉人以间接利害关系为由提出行政复议申请，那么复议机关很可能变更、撤销被复议人做出的具体行政行为，那么被复议行政行为相对人的利益可能会受到损害，被复议行政行为的相对人同样有可能对行政复议机关提起行政复议或行政诉讼，行政管理的秩序将受到较大影响。因此，涉及利害关系的标准认定在行政复议中十分重要。
在文章开头所述著作权行政处罚案件中，显然，侵权人是行政相对人，可以在法定期限内向相关部门提出行政复议。复议机关可以通知著作权人作为第三人参与行政复议。但认定著作权人属于利害关系人，进而受理其行政复议申请还需值得探讨和商榷。
根据公安部2007年发布的《公安机关执行〈治安管理处罚法〉有关问题的解释(二)》，第十一条规定，治安案件的被侵害人认为公安机关做出的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。但其他诸如国家版权局制定的部门规章，如《著作权行政处罚实施办法》等没有关于著作权权利人具备行政复议申请的权利的相关规定。新修订的《著作权法征求意见稿》赋予行政部门更多的行政处罚权，而由此可能产生的针对著作权行政处罚的行政复议将会大量增加，因此正确界定行政复议申请人的资格也就十分重要。笔者认为，要解决这一问题，可以通过发布行政解释。
最后，在行政复议法的实施过程中，确定行政复议申请人的资格需持审慎、科学、务实的态度，既坚持合法与合理相结合，也应坚持公正与高效相结合。对行政相对人的申请资格的认定应采用普遍原则，对行政相关人的申请资格的认定应采用例外原则。对利害关系的认定应采用科学分类的方式，具体行为与侵害结果的关联性决定利害关系的程度。对直接利害关系人的申请资格的认定应采用普遍原则，对间接利害关系人的申请资格的认定应采用例外原则。总之，无论采用任何一种方式，都应切实保障复议申请人的合法权益和行政管理的正常秩序。
作者：杨勇
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