石宏：著作权法第三次修改的重要内容 及价值考量
修改前的著作权法于1990年颁布，于1991年施行，规定了我国著作权保护领域的基本制度，经2001年、2010年两次修改，对鼓励作品的创作和传播，保护创作者、传播者、使用者等的合法权益，促进我国文化和科学事业的发展与繁荣，发挥了重要作用。这次是著作权法的第三次修改。习近平总书记指出，加强知识产权保护，不仅是维护内外资企业合法权益的需要，更是推进创新型国家建设、推动高质量发展的内在要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把知识产权保护工作摆在更加突出的位置，部署推动了一系列改革，出台了一系列重大政策、行动、规划，实行严格的知识产权保护制度，坚决依法惩处侵犯知识产权行为，知识产权保护工作成效显著。同时，中国特色社会主义进入新时代，经济社会进入新发展阶段，知识产权保护面临新形势和新任务，著作权保护面临一些新问题和新挑战，社会公众也对著作权立法有了新的期待和诉求，亟待通过修改完善著作权法予以解决：一是随着以网络化、数字化等为代表的新技术的高速发展和应用，一些现有规定已无法适应实践发展需要；二是著作权维权成本高，侵权损害赔偿额低，执法手段不足，使侵权行为难以得到有效遏制，权利保护的实际效果与权利人的期待还有一定差距；三是修改前的著作权法部分规定有必要与我国近年来加入的国际条约以及出台的《民法典》等法律进一步做好衔接。为顺应新的发展要求，对著作法适时进行修改，是非常必要的。
此次著作权法的修改工作由国家版权局启动。2012年12月，国家版权局报请国务院审议著作权法修订草案（送审稿）。收到修订草案送审稿后，原国务院法制办公室立即送有关中央国家机关、部分地方政府、企事业单位和专家学者等征求意见，并通过互联网向社会公开征求意见。由于各方面对送审稿许多内容存在较大争议，2017年12月，国家版权局对送审稿进行了修改，形成送审稿修改稿，并再次征求各方意见。根据意见，原国务院法制办公室会同国家版权局对送审稿修改稿作了修改。2018年，党和国家机构改革后，重新组建的司法部又会同中共中央宣传部进一步修改，形成了著作权法修正案（草案），经国务院常务会议审议通过后，于2020年4月提请十三届全国人大常委会第十七次会议初次审议。一审后，为做好著作权法修改工作，全国人大常委会法制工作委员会贯彻科学立法、民主立法、依法立法的要求，将草案印发各省（区、市）人大常委、中央有关部门、基层立法联系点等征求意见，并将草案通过中国人大网全文公布，征求社会公众的意见。考虑到各方对著作权法的高度关注，为更充分地听取意见，此次公开征求意见的时间从通常的30天延长为45天，共收到5万多人提出的16万多条意见。同时，在修法期间，立法工作机构召开多个座谈会听取著作权人代表、传播者代表、著作权集体管理组织、执法部门、全国人大代表等各方面的意见，前往北京等地进行调研，深入了解实际情况，并就草案主要问题同有关方面反复交换意见，共同研究。对各方提出的意见，立法机关都进行了认真研究、充分采纳。2020年8月，根据全国人大常委会审议意见和各方面意见，修改后的著作权法修正案草案提请十三届全国人大常委会第二十一次会议进行第二次审议。全国人大常委会组成人员普遍认为，修正案草案充分吸收了各方面的意见，对一审草案作了很好的修改，许多方面都有实质性提高，适应了当前加强著作权保护的需要。二审之后，全国人大常委会法制工作委员会通过中国人大网第二次将草案向社会公开征求意见，此次征求意见的时间仍然为45天，共收到600多人提出的2100多条意见。征求意见的数量从一审后的16万多条意见下降到2100多条，反映了广大公众对草案二审稿所作修改的高度肯定和认可。根据常委会审议意见和各方面的意见，修改后的修改决定草案于2020年11月提请十三届全国人大常委会第二十三次会议进行第三次审议，并获得高票通过。
此次通过的著作权法修改决定共42条，对修改前的著作权法作了不少修改，包括完善作品定义、著作权集体管理、广播权、职务作品、视听作品著作权归属、合理使用、法定许可、职务表演、广播组织权、录音制作者的广播和机械表演获酬权、惩罚性赔偿、法定赔偿数额上下限以及诉前财产保全、行为保全、证据保全、举证责任等内容。由于篇幅所限，本文主要介绍四个方面的内容。
我国著作权保护制度实行行政保护和司法保护双轨制。从实践情况看，行政保护在快速有效制止侵权方面发挥了独特优势。但是修改前的著作权法没有规定任何行政强制手段，尤其在网络技术迅猛发展、互联网侵权盗版现象普遍甚至在某些地区、领域和环节还十分猖獗的形势下，行政机关没有行政强制手段已经严重影响和制约了著作权行政保护的有效性和威慑力，不利于打击侵权盗版行为，实践中对此反应强烈。2017年全国人大常委会开展著作权法执法检查，指出著作权行政执法存在薄弱环节，著作权执法部门应对网络侵权行为的手段和能力不足，普遍存在发现难、取证难、认定难、查处不及时等问题。为解决著作权主管部门执法手段偏少、偏软等问题，有效打击侵权盗版行为，完善中国特色的著作权行政保护制度，这次修法从以下几个方面完善了我国著作权行政保护制度。
一是增加了行政执法手段。修改决定借鉴商标法、专利法的规定，明确了著作权主管部门在查处侵权盗版行为时的执法手段。第一，询问有关当事人，调查与涉嫌违法行为有关的情况；第二，对当事人涉嫌违法行为的场所和物品实施现场检查；第三，查阅、复制与涉嫌违法行为有关的合同、发票、账簿以及其他有关资料；第四，对于涉嫌违法行为的场所和物品，可以查封或者扣押。查封是行政机关对自然人、法人或者非法人组织的场所、设施或者财物就地封存，不允许任何组织和个人使用和处分，以防止转移隐匿或毁损灭失的措施；扣押是行政机关强制扣留对自然人、法人或者非法人组织的财物，限制其占有和处分的措施。从法律属性上看，查封、扣押是行政机关为预防、制止或者控制正在发生或可能发生的违法行为而对财物进行暂时性控制的一种行政强制措施。需要特别强调一点，著作权主管部门应当严格按照行政强制法规定的权限和程序实施这些措施，不得滥用。
二是加大行政处罚力度。修改前的著作权法明确规定，对于严重侵害著作权，损害社会公共利益的，侵权人除应当承担民事责任外，相关行政机关可以对其予以行政处罚。这次修法继承了这一规定，同时进一步加大了行政处罚力度：第一，将侵犯著作权同时损害公共利益的处罚权，由原来的“可以由”著作权行政管理部门处罚改为了“由”主管著作权的部门处罚，将原来的对于侵权行为予以行政处罚的可选责任变为必然责任，著作权主管部门应当对所有损害公共利益的侵权行为予以行政处罚。第二，在行政处罚种类中增加了“予以警告”的处罚措施，这是对一些轻微的侵权行为可以实施的行政处罚，有利于达到惩戒与教育相结合的目的。第三，规定没收、无害化销毁处理侵权复制品以及主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等。本次修改删除了没收、销毁有关“情节严重”情形的表述，加大了行政执法对侵权行为的打击力度。第四，对罚款数额进行了细化，规定违法经营额五万元以上的可以并处违法经营额一倍以上五倍以下的罚款，没有违法经营额、违法经营额难以计算或者不足五万元的可以并处二十五万元以下的罚款。著作权法对罚款数额的细化加大了制裁侵权行为的力度，既体现了对侵权行为的震慑，也有利于规范著作权主管部门的执法行为。
在这次修法过程中，曾有意见提出，民事侵权纠纷应通过司法救济调整，公权力不应干涉私权利，建议将著作权侵权行为不纳入行政执法规制的范畴；也有意见建议删除“损害公共利益”的表述，不再将“损害公共利益”作为行政执法的条件，在当前侵权盗版依然严峻的形势下增大行政执法的监管范围和惩处力度。经反复研究后认为，实施司法保护与行政保护“双轨制”是我国著作权保护体制的特点和优势，面对大规模的侵权盗版行为，仅依靠民事手段无法及时制止大范围侵权行为，无法有效保护权利人的合法权益。对扰乱社会经济秩序，并损害社会公共利益的侵害著作权的行为，通过行政处罚可以快速有效制止侵权。当然进行行政处罚的前提是该侵权行为同时损害公共利益。如何判断“损害公共利益”在实践中也是个问题，在这次修法中，有的意见建议明确何为“损害公共利益”。考虑到“公共利益”本就是一个抽象弹性的概念，很难作出一个“一刀切”的界定，解决这个问题还是需要在个案中根据具体情况来判断。例如，在2002年WTO过渡性审议答复中，明确指出构成不正当竞争，危害经济秩序的行为可以认定为是损害公共利益的行为。
三是调整行政执法机构。根据党和国家机构改革方案，原国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中共中央宣传部，中共中央宣传部对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）牌子。此次修法，根据党和国家机构改革方案的部署在表述上作了相应调整，将修改前的著作权法规定的“国务院著作权行政管理部门”修改为“国家著作权主管部门”，将“主管”修改为“负责”。更重要的是，根据著作权执法管理的需要，此次修法将各省、自治区、直辖市人民政府的著作权管理部门扩大到县级以上地方主管著作权的部门，以加强对著作权的保护。需要特别强调的是，将地方管理部门由省级扩大到县级，主要是赋予基层执法管理权。党和国家机构改革方案提出，整合组建文化市场综合执法队伍，统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场行政执法职责。各地应当根据有关改革要求，整合执法力量，推进综合执法，加强著作权的保护力度。
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