三十三年 应记初心｜1989年行政诉讼法颁布次日座谈会记述
不止行政裁判观察 2022-06-17 07:27 发表于北京
我们一直致力于为读者带来最新的裁判观点与实务总结，今天这篇推送十分特殊，来自三十三年前，但却毫不过时。1989年4月，《中华人民共和国行政诉讼法》公布第二天，一群法律人在座谈会上畅谈它的诞生与实施。2022年6月，我们推送这次座谈会的记录，致敬共同的来处与历史，愿先行者的智慧和勇气观照当下，指引今日之你我继续前行。
《中外法学》1989年第3期，蒋朝阳整理。发表时标题为《民主和法制建设的重要步骤：行政诉讼法座谈会记述》。
1989年4月4日，第七届全国人大二次会议审议并通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。该法于同日以国家主席令的方式公布。第二天，本刊编辑部和北京大学法律系行政法教研室联合召开了行政诉讼法座谈会，到会的有北京大学、中国人民大学、中国政法大学、社科院法学研究所、中国人民公安大学、中央民族学院等大专院校的教授、学者以及全国人大常委会法工委、最高人民检察院、北京市人大常委会、北京市人民法院的有关负责同志。参加会议的还有人民日报、法制日报、《中国法学》杂志的有关同志和有关大专院校的青年教师及研究生，共五十多人。座谈会发言踊跃、各抒己见，展开了热烈讨论。现将蒋朝阳同志整理的座谈会部分发言发表如下，以饗读者。
一、民主和法制建设的重要里程碑
陈守一｜北京大学法律学系
行政诉讼法的制定是法制建设上的一件大事，是我国民主化进程中一个新的台阶。行政诉讼法的制定涉及各个行政管理部门，立法、司法、行政各个机关对此有不同的观点，这说明利益是多元的。利益多元化，各人代表各自的阶层来说话，这是一个可喜的现象，是立法民主化的一种表现。过去我们通过法律的时候很少有争论，往往只能听见一个声音，这不好。行政诉讼法规定到1990年10月1日起施行，就是说，从颁布到施行有一年半时间，这么长的准备时间在以前是很少出现的。这也说明行政诉讼法要真正实施起来，问题还很多，施行前有这么长的时间可以做好充分的准备，把各种问题妥善安排好。
佟柔｜中国人民大学法律系
行政诉讼法的制定和颁布是我国政治体制改革的一件大事。行政诉讼法是我国的基本法律组成部分之一。我国法制建设曾经出现了不系统、不配套的现象，行政诉讼法的制定，完善了我国法制。行政诉讼法是保护公民基本权利的重要武器，例如企业虽有自主权，但是行政机关“一平二调”，横加干涉，在民法通则颁布的时候，对此无具体的程序法保障。如果宪法规定的公民权利无诉讼法的保障，则是一张白纸。行政诉讼法对公民的合法权益，尤其是企业的承包经营权和经营自主权的保护进行了具体的规定，这就在诉讼法中完善了公民权利的保障机制。
王名扬｜中国政法大学
要不要现代化，关键是有没有法律制度；没有法律制度，现代化化不了。如果制定法律，而不去很好地实施，则是骗人的东西。学法光要老百姓学法是不够的，首先应该要行政机关学法。行政诉讼法之所以很重要，是在于它规定了老百姓可以告政府，赋予了民告官的权利，这是中国法律现代化的大事情。
龚祥瑞｜北京大学法律学系
行政诉讼法的通过，是对现行的1982年宪法公私不分观念的一个重大突破，也是我国近十年法制建设的一个重大进展，是我们中华民族走向以法治国宪政道路的第一步。民告官，是对“官本位”、“权本位”传统的一个有力冲击。尽管它的实施还有待于其他法规的配套制定，而且它要到1990年10月1日起施行。要实现它还须我们付出极大的努力，1989-1990年是我国法制建设十分重要的时期，我们尚有许多工作要做。
二、民主的立法过程
肖洵｜全国人大常委会法工委
行政诉讼法从起草到今天颁布有二年多时间。以各方面组成的专家起草小组迅速地拿出了试拟稿。中央政治局先后两次听取了工作汇报，给予了具体指示。行政诉讼法前后拟出了几十稿。在这次人大会通过的时候，有23票弃权，3票反对。反对者主要是行政机关的同志。他们认为现在正在抓治理整顿，行政诉讼法有点束缚行政机关的手脚，这样，计划生育不好抓了，粮食也收不上来了。我们认为行政机关不管进行什么活动，都要依法办事，依法行政。大会讨论的那几天，总体情况很好，绝大多数代表团和代表认为制定行政诉讼法有利于行政诉讼，安定团结，也有利于保护公民的合法权益。
大会在讨论时对原来的草稿进行多处修改。
1．第一条中关于“保障和监督行政机关依法行使职权”，专家们不同意“保障”二字，后改为“维护和监督”。
2．在总则中加了一条，规定人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查，这条规定有几方面意思：第一，在行政审判中，法院的审判权高于行政权，这是法律的授权，但有限制，法院的审查仅限于行政机关的具体行政行为及其合法性。第二，这里没有规定对行政机关抽象行政行为的审查。这是因为我国宪法已对这种审查作出了明文规定，不能由法院来进行审查。另外，目前即使由法院来审查，存在的实际问题还很多，很困难。
3．根据行政诉讼法的规定，有关行政机关违反计划生育法律规定的行为可以告到法院，目前已有六个行政法规作出了具体规定。另外，国家正加紧计划生育法的制定，所以行政诉讼法放在明年10月1日起施行。当然施行之前还有许多事情要做。
4．行政诉讼法中规定，公民、法人和其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的可以向法院起诉。现在有关出版问题、游行示威问题等几个方面，国家正加紧立法，能否起诉看这些单行法的具体规定。
5．关于行政机关限制人身自由的强制措施的起诉问题，行政机关不同意在原告所在地法院管辖，认为这不利于行政机关应诉。后来根据代表们意见，保留了这一条，主要考虑保护公民权利。
6．规定了共同诉讼。
7．加了第五章证据。明确规定了行政机关对行政案件的审理负有举证责任。同时又规定了被告在诉讼过程中不得自行收集证据，这是为了防止行政机关先裁决后取证的不合法行为，有利于行政法制建设。
8．在审理和判决中将对妨害诉讼的行为的罚款改成一千元，这是代表们的意见，与物价有关。在审理民族自治地方的行政案件时，以民族自治条例和单行条例为依据。对规章的参照问题实际工作部门和专家学者之间仍有分歧意见。
9．明确规定了检察院有权依照审判监督程序提出抗诉。
10．关于侵权赔偿中，行政机关具体怎么赔，全部删去，放到实体法中去解决。另外，增加了“赔偿诉讼可以适用调解。“
从行政诉讼法制定过程来看，是充分地体现了民主立法的精神的。现在有人对依法行政还不清楚，行政人员不愿意接受法律的约束。宪法规定法律面前人人平等，行政人员应与老百姓平等，这是法制的要求。
潘祜周｜司法部法学教材编辑部
行政诉讼法体现了四个方面的原则：第一，是民主原则，保障公民、法人和其他组织的合法权益；第二是公开原则，行政诉讼法的实施，将要求行政机关增强透明度，公开办事规则和有关材料，决策过程都要公开；第三是平等原则，要求行政人员与公民在法律面前平等，行政人员不能有特权；第四是独立审判原则。在实施行政诉讼法的过程中我们应排除来自各方面的干预。
三、民告官，传统观念的更新
吴杰｜中国人民公安大学
我国行政诉讼法的通过，至少有这几个方面对传统观念的更新：
第一，中国几千年来长期受“官贵民贱”、“官贵民轻”的影响甚广，即使当官的做错了，受害的小老百姓也只好活该倒霉。行政诉讼法颁布，允许民告官，这对打破“官贵民贱”的旧观念无疑是一个重大突破，这有利于广大干部和群众树立民主观念。
第二，中国多少年来，老百姓向往“官府犯法与庶民同罪”，这在旧社会只是一种良好的愿望，在这以前也很难做到。我国法律明文规定的公民在法律面前一律平等原则，实行起来也非常困难。其原因之一就是宪法原则缺少有关的法律、法规加以具体化。行政诉讼法的颁布，允许民告官，公民的合法权益可以得到可靠的法律保障，这有利于加强干部和群众的法制观念。
第三，民告官，把行政机关及其工作人员的具体行为置于广大群众的监督之下，这有利于克服和防止以权谋利的现象发生，是保障廉政的好武器。
第四，行政诉讼法的收案范围较宽，涉及行政机关活动的各个方面，这对保障和促进我国改革开放工作的顺利进行也有积极作用。
有人认为行政诉讼法的实施条件在我国不具备，执行起来会出乱子，有的担心会加剧干群关系，增加行政纠纷；有的害怕行政机关被起诉，不敢放手抓好行政管理，这是个民主习惯问题，要求我们广大干部和群众转变以往的旧观念，真正树立平等、民主、法治的观念。
姜明安｜北京大学法律学系
法学工作者在行政诉讼法制定过程中起了很大作用，同样他们在行政诉讼法的实施过程中担负着重要任务。民主和法律不可分，要通过一个个法律去确立民主，民主是通过制度运行来确定的。行政诉讼法正是起了这种作用，我们要转变民主建设和公民意识不相适应的观念，公民的民主观念是在制度的运行中逐渐确立起来的。
刘家兴｜北京大学法律学系
今天召开这样一个座谈会是很有意义的，既是学习行政诉讼法，又是宣传行政诉讼法。而宣传行政诉讼法，是颁布行政诉讼法之后的一项重要任务，要让全国人民都了解行政诉讼法，认识行政诉讼法的意义和作用，为贯彻执行行政诉讼法打下思想基础。让人民群众了解行政诉讼法，主要在于增强广大群众的民主意识，学习与掌握运用诉讼手段维护其合法权益的能力。让广大行政干部学习和认识行政诉讼法，主要在于增强其法制观念，习惯依法行政，树立诉讼的意识。
贯彻执行行政诉讼法的关键，主要是行政机关的观念转变和人民法院的公正审判。行政机关要逐步走上行政管理法制化，严格依法行政，要认识对具体行政行为司法监督的必要性和必然性。人民法院要认真履行保障公民、法人和其他组织合法权益的职责，对于某些违法而又侵犯公民、法人和其他组织合法权益的具体行政行为，要敢于行使司法裁判权。
四、法学工作者面临的任务
朱维究｜中国政法大学
行政诉讼法的颁布是我国民主和法制建设的重要标志：现在面临的突出问题是：我们法学工作者应该怎么办？我们要大力加强行政诉讼法的宣传工作、研究工作，研究行政诉讼法实施过程中出现的新问题、新情况。
张焕光｜中国社会科学院法学研究所
行政诉讼法的颁布具有十分重大的意义。但高兴之余我们有几点忧虑，第一，法律的制定与法律的实施还有一段距离，要真正贯彻实施行政诉讼法，任务还很艰巨，不要认为行政诉讼法制定后就万事大吉了。第二，要真正保障人民法院依法独立行使行政审判权，排除各种干涉。
龚祥瑞｜北京大学法律学系
我想指出的是以下几点：
第一，现状令人吃惊，特权等级制乃是最大的障碍。据报载，政府检察部门人员和执法人员1988年“违反”公民权达40，450起，尽管我国法律规定不准非法拘禁和虐待当事人，但是我国有些公安机构均无视这些规定，使大多数人害怕与政府打交道。行政诉讼法的实施，就是要改变几千年来专制心态，突破“官本位”、“权本位”特权等级制。
第二，很多人都害怕与政府打官司，我遇到这类事情，也要“三思而后行”。
第三，业已通过的《行政诉讼法》就其明文而言也还没有清除“官本位”、“大国家”的思维。一位青年给我来信说，《行政诉讼法》（草案）业经人大讨论，似有不如人意的地方，应以维护公民权益免受行政权侵害为宗旨，却混入行政权的维护，控权与促权相混；根据我的看法，行政诉讼主要以司法裁判提供救济来纠正，控制行政权滥用和对公民权利的侵害，是控权的法。行政权强有力的保障靠行政诉讼法去取得，是找错了门路。二者相混，势必在理论和实践，特别是在司法者、官员的观念中造成混乱。权力本身意味着一种能力，它一旦不受控制便变成暴力。而且这种权力本身不需要法律维护，即可存在并发挥作用。因此针对权力的先存性和腐化性，人们要用法律来约束它，管制它，使之分别由不同主体把它置于公民的监督之下，这就产生了宪法，产生了行政诉讼法。制定行政诉讼法的目的就在于从内部以司法权控制行政权，从外部以法来遏制苛政、暴政。行政诉讼法的本质不在于“维护”和“促进”依法行使权力，这对公民来说是积极的；但对官方来说，是消极的。
第四，我们既要研究行政法，更要研究高于行政法的“法”。当民和官发生冲突时，我们要为“民”说话，为“民”办事。不畏强权，敢于与私用、滥用权力的违法行为面对面的争辩，维护正义，批判暴政的确应成为法学工作者的职业道德。
行政诉讼法是保护受侵害的公民——弱者的基本法，我们要研究人性中残酷的一面、人间疾苦的一面，忠诚地为追求正义而不懈地积累、更新如何预防权力被人类弱点所滥用的根源、技术和方法，这应该是我们行政法学者义不容辞的责任。
皮纯协｜中国人民大学法律系
行政诉讼法的颁布标志着我国民主与法制建设进入一个新阶段。如何适应这个新形势，转变观念，不仅是国家公务员、司法人员，也是公民所面临的重大问题，尤其是政法教育部门急需要解决的问题。因为行政诉讼法的实施，不仅需要完善行政实体法，健全相应的行政程序制度，配备具有一定行政法业务素质的审判人员，而且需要提高公民的行政法意识。这些均有赖于行政法学教学的加强。当前的关键问题，是要转变对行政法学的观念。
第一，要改变已往行政法不被重视，在国家民主生活与法制建设中不发挥作用也可以的看法，要改变以红头文件代替行政法律规范，以行政官员人治代替法治的作法，认清行政法、行政诉讼法在整个民主与法制建设中的重要地位和作用。
第二，转变行政法在法律体系中可有可无的地位的认识。目前，有的法律院系还把行政法学列为选修课，课时比其他部门法学少得多，这种教学状况应立即改变。
第三，改变行政法学在法学应用学科中列入另册或者倒数第一的地位的认识。目前有的院校对行政法学教学不重视，全国没有一个行政法博士点。行政法学知识在国家管理中有着重要作用和意义，行政法的应用性远远超过其他部门法学。
王振清｜北京市中级人民法院
我们认为制定行政诉讼法不是太早了，而是太迟了。行政诉讼法的施行在短时间内可能给行政人员的执法带来不习惯，但对社会主义建设不会造成损失。从我们已经开展的行政审判实践来看，目前行政审判还存在下列问题：
1．行政机关的干预太多。维护行政机关的决定的判决好办，如果法院要撤销或者变更行政决定，行政机关的干预就来了。
2．从目前我们审理的案子来看，没有一个行政机关的“局长”出庭，甚至连下属干部行政机关也不让出庭，而让一个不能代表其法人代表的小干部出庭。这反映了行政机关怕当被告、怕丢面子。另外行政审判的公开化、透明度也不高。
3．法院依法独立行使行政审判权有许多实际困难。法院的人、财、物处处受行政机关的制约，这次你把行政机关的裁决撤销了，下次你找它办事就不好办了。当然，我们要求各级法院的审判人员依法办案，坚决贯彻行政诉讼法，排除各种外来压力，法官要有依法审判的勇气和权威。
李志勇｜北京大学法律学系
法院行使司法审判权存在两大障碍：
第一，司法审判权资格不充分所引起的障碍。行政诉讼法规定只能对具体行政行为审查，无权对抽象行政行为进行审查。这至少意味着法院只能在行政诉讼中裁判依据非法的行政法规、地方性法规、行政规章而作出的行政行为为违法行为，而无权对非法的抽象行政行为采取其他措施。那么就形成这样一个结果：即在特定地位，许多依同一非法抽象行政行为所作出的具体行为而造成的行政案件不断地涌至法院，使法院纠缠于同一类行政案件的诉讼过程之中，从而影响司法审判权畅通有效地行使。
第二，法院行为能力不足所引起的障碍。一方面法院的现存体制上存在着人权（归同级党组织和行政机构的控制）、物权（许多法院设备奇缺、经费不足）、财政（均由同级财政机构控制）的不足，从而对法院行使司法审判权形成了体制上潜在的限制，另一方面，审判人员存在着经验不足、素质不高、观念没有更新的主体性障碍。如果没有审判人员的地位和素质的政治保障和法律保障，就可能引起权力的转移，而难以实现行政诉讼法的真正目的。
11011502003002